浅议区级人大质询实践与借鉴

人大质询制度作为人大常委会行使监督权的重要形式,是人大的刚性监督手段之一,对于实现人大代表的知情权、督促“一府两院”改进工作,具有重要意义。自2007年1月1日《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布实施以来,对促进各级人大的监督工作,发挥了十分重要的作用。但从全国区级人大质询权的行使,仍然不尽如人意。区级人大质询案更是寥寥无几,屈指可数。

一、我国人大质询制度的实施情况

质询源自英国,是议员监督政府的一种方式。1912年颁布施行的《中华民国临时约法》规定:参议院“得提出质问书于国务员,并要求其出席答复”。这里的“质问”意同“质询”。

1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国首部《宪法》第二章第一节第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”同年颁布的《全国人大组织法》对质问的程序作了明确规定。1975年,全国四届人大一次会议通过的《宪法》删去了有关质问的规定。

1978年3月5日,五届全国人大一次会议通过的《宪法》和1979年《地方组织法》首次将“质问”改为“质询”,其中《宪法》第二章第三节第三十六条规定:“地方各级人民代表大会代表有权向本级革命委员会、人民法院、人民检察院和革命委员会所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。”1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过的《宪法》沿用了质询的提法。之后质询制度经过近几十年的发展已初具特色,

1980年9月,在五届全国人大三次会议上,170多名北京团代表就新中国成立以来投资最大的“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询。在此次人代会上,北京、天津、上海等5个代表团先后4次向冶金部提出质询,共提了60条意见。时任冶金部部长唐克等,认真回答了代表们的质询,详细介绍了有关的数据。但是代表们仍然不满意,表示要继续关注宝钢的建设工作。这是全国人大历史上第一起质询案,史称“共和国质询第一案”。

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1989年5月5日,湖南省第七届人民代表大会召开第二次会议,31名代表联名就湖南省国际经济开发公司的清理整顿问题,向省政府及有关部门提出质询。时任副省长的杨汇泉“一问三不知”的答复没有令代表们满意。15日下午大会召开最后一次全体会议,代表们提出罢免杨汇泉的议案,该议案最后获得通过。杨汇泉成为因质询而遭代表联名罢免的第一人。此为我国人大代表行使质询权有效发挥人大监督作用的为数不多的经典案例。

1998年5月5日,湖南省审计厅厅长张某某向省九届人大常委会第二次会议作《审计报告》,汇报了省移民局擅自动用1743.5万元移民资金兴建豪华宾馆湘怡大酒店的问题。愤怒的15名常委会委员在湖南省九届人大常委会二次会议上,对省政府提出质询案。11月26日,依照法律规定,在湖南省人大常委会第六次会议期间,省政府就这一质询案的办理结果作了正式答复:将移民局修建的宾馆除留必要的办公用房外,大部分变卖,所得款用于归还被挪用的移民资金;给予移民局局长熊某某党内警告处分,副局长曾某某党内严重警告处分,免去其职务;开除移民局计财处处长周某某党籍、撤销其职务;周某某和移民服务中心业务经理王某某涉嫌受贿案移交司法机关依法处理。这是省级人大质询案处理人数最多的经典案例之一。

2000年7月21日上午,山西武乡县十一届人大常委会举行第十五次会议。张某某等6位常委会组成人员联名提出《关于要求县人民法院答复窦庆堂诉星火焦化厂、刘某某、霍某某经济纠纷等三起案件的质询案》。主任刘某某和另外3位副主任交换意见后,当场宣布:质询案送达县人民法院,要求其3日内向县人大常委会主任会议答复。质询结束后,主任们立即开会研究,很快决定将县法院庭长撤职案提交会议表决。紧接着,会议进行了无记名投票表决,15名组成人员出席会议,11人投了赞成票,1人投了反对票,3人投了弃权票。委员们说:“不撤职,无法向全县人民交待。”这是县级人大常委会首次在质询现场行使撤职处置权案例。

2018年2月,昆明市人大柳某等25名常委会组成人员针对昆明市环境空气质量在全国74个重点城市排名下降、建筑工地扬尘治理不力提出了质询案。通过质询,给市住建局主要和分管领导亮红灯,给班子成员亮黄灯。继昆明市人大常委会质询会议后,昆明市所属五个区人大常委会于3月20日至28日,相继就各区住建局及相关单位对建筑工地扬尘治理不力情况开展质询。

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上述质询经验的共同特点是,有事实根据和法律依据。一是质询选题准确,代表和委员事前都对实际情况作了调查调研,有凭有据,掌握了第一手资料;二是受质询的“一府两院”是相关的责任方或主管方,所质询的问题属于受质询机关部门的主管范围、责任范围;三是存在明显的违法现象或行为,或是“一府两院”本身违法违规,或是“一府两院”不作为,质询的提出是为了保证宪法、法律、行政法规和本级以及上级人大及其常委会决议在本行政区域内的遵守和执行。四是质询切入要害,整改效果好,问责力度大,社会影响广,树立了人大威信。

二、近年来区级人大质询案案例分析

案例1:2017年11月上旬,淮安市洪泽区人大常委会部分委员联名提出了对政府房屋征收和征收土地使用情况的质询案。11月中旬,区人大常委会针对房屋征收和征收土地使用情况,首次开展专题质询。质询前,播放了根据之前开展专题调研拍摄的专题片,质询中,4名常委会委员从3个方面提问了9个问题,政府及部门负责人逐一答复,现场进行满意度表决并公布结果,质询后,区人大常委会将四个方面问题交由政府及部门落实整改,常委会相关工委跟踪督查整改落实情况,有效推动了城市建设和市民居住生活条件的改善。

案例2:2018年3月2日,淮安市淮安区人大常委会9名组成人员书面联名对渣土(砂石)运输管理工作提出质询案。区人大常委会据此制作了专题片《失控的渣土车》。4月18日上午,淮安市淮安区人大常委会组织渣土(砂石)运输管理工作质询会,区城管、公安、住建、交通运输等部门主要负责人现场接受质询。省委第二巡视组副组长汤建石到会指导,市人大常委会副主任、区领导,35名人大常委会组成人员,区人民法院、区人民检察院相关负责人,部分乡镇人大主席、区人大代表共同见证这一次质询。质询结束时,人大常委会现场对答复情况进行满意度测评。大部分委员对答复表示满意和基本满意,也有少数委员坦言“不满意”。

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案例3:2018年3月20日,在昆明市五华区人大常委会第十次会议期间,对五华区住建局履行建筑工地扬尘防治管理存在问题进行质询。这是《监督法》实施以来,五华区人大常委会首次开展的质询。五华区住房和城乡建设局班子成员到会接受质询,7位常委会组成人员就履行扬尘防治管理职责情况、建筑工地“六个百分之百”管理要求落实情况、制度建设和执行情况、长效管理机制建立情况作了进一步的质问和追问。15名联名提出质询案的常委会组成人员经过合议,对答复情况进行了满意度测评,测评结果为10票满意,5票不满意。

案例4:2018年3月20日,昆明市盘龙区举行第十六届人大常委会第十次会议,会上对盘龙区住房和城乡建设局履行建筑工地监管职责不到位的情况进行质询。会上,17名区人大常委会组成人员联名提出,去年盘龙区涉及建筑工地的死亡人数同比大幅上升、翻了一倍,建筑工地扬尘防治形势严峻,目前部分区域可吸入颗粒物(PM10)依然偏高。正在实施建设的市政工程因施工噪音、多次挖断自来水、电,建设工期延长给老百姓的出行造成不便,引起老百姓的强烈不满,多次举报投诉。对人大代表提出的问题各级人民代表大会常务委员会监督法,区住房和城乡建设局相关负责人认真答复。会上17名常委会组成人员进行了合议,并进行了满意度测评。测评结果,满意2票,不满意15票。

案例5:2018年3月28日,昆明市西山区人大常委会根据21名区人大常委会组成人员联名提出质询案,对西山区城市扬尘治理工作开展质询。西山区住房和城乡建设局、区环境保护局、区城管综合执法局、区城市更新改造局全体班子成员到会应询。根据应询情况,21名区人大常委会组成人员经过合议,对相关部门答复情况进行了满意度测评,测评综合结果为满意。

分析上述5个区级人大质询案案例,有三个特点:一是启动慢、地区推进不平衡。从公开的信息中,仅有云南省昆明市五个区人大和江苏省淮安市淮安区、洪泽区人大自去年底开始陆续依法按照程序开展了质询。一些区级人大在宣传材料中名为“质询”,实为“询问”。二是质询内容明确,但“火力欠缺”。六个案例有五个质询对象均为部门负责人,质询结果基本上为“满意”,以表态收场,问责气氛、力度不足。三是宣传声势大,但难掩“底虚”。同全国人大、部分省市县质询案相比,区级人大质询相对“温柔”许多,个别区级人大网站甚至未挂已经开展的质询案信息,可谓顾虑重重。

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区级人大质询推进慢,个中原因很多,一是质询毕竟是一种较为严厉的监督手段,有的人大代表、常委会组成人员提出质询案有很大的思想压力,往往担心被指责和“一府两院”唱“对台戏”,有不支持其工作之嫌而不愿行使质询权。二是区级人大常委会组成人员大多担任过政府部门领导,如果质询曾经的领导或部属,“拉不下脸”,因而不愿联名提出质询。三是怕影响团结、弄僵关系,虽然提出了质询案,但在实施中,“高高举起、轻轻放下”,流于形式,没有达到质询应有的效果。四是担心媒体的过度炒作,被质询的机关往往被先“有罪推定”,视为工作有严重的失误,被质询人有一定的畏难对立情绪,一旦在媒体或网络发酵,人大往往成为众矢之的。这也是在实践中,区级人大的质询案较少、未能“常态化”的根本原因。

三、推进我区人大质询制度建设的几点建议

2018年1月28日,江苏省十三届人大一次会议举行第二次全体会议期间。省人大常委会常务副主任史和平公开向媒体表示,今年将加强和改进监督工作,强化专项审议和专题询问,探索开展质询,健全审议意见落实情况跟踪问效机制,深化预算执行审计整改,上下联动开展执法检查,完善规范性文件备案审查程序各级人民代表大会常务委员会监督法,不断增强人大监督实效。这为推进我区人大质询制度建设指明了方向,并提供了难得的历史机遇。

1、加强理论学习,提高思想认识,

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质询和询问是人大六种监督手段之一,质询属于议案的一种,是针对国家各级行政、审判、检察机关在工作中出现比较重大的问题并要求作出答复,带有批评性和强制性。而询问只具有介绍、说明的性质,帮助人大代表或常委会组成人员了解有关报告或议案的情况,以便于审议和表决,不具有议案的性质。我区目前正处在新时代转型发展时期,重大项目、民生工程、社会稳定任务艰巨,对一些事关全局、落实不力、问题频出、百姓反映强烈的工作,适度开展质询,可以更好的发挥人大在监督中的威力,有效的遏制懒政和腐败。一方面,人大代表要敢于去监督,把质询当作自己应尽的代表职责去看待;另一方面,各级官员也要提高法律意识,自觉接受和配合人大及其常委会的质询监督。

2、深入开展调研,建立质询制度

质询案的提出,有着严格程序要求,需要对质询内容、对象、时机、社会影响、预计结果、追责作出全面评估。把握不准,既解决不了老问题,也会带来新的问题。更重要的是损害了人大的权威。建议区人大尽快启动调研工作,重点对云南昆明市区级人大、我省淮安市淮安区、洪泽区进行深入调研,汲取经验,认真消化,转化成果,尽快建立适合我区实际的质询制度。

3、突出监督重点,加快推进实施

一是人大质询必须坚持党的领导。坚定党对人大工作的领导,支持和保证“一府两院”依法行使职权,是做好区人大工作的根本保证。区人大开展质询工作,首先要受到区委重视、取得区委支持,重要或敏感质询案应该专题向区委请示或报告,尽可能争取区委领导亲自参加质询的相关会议。

二是将“一府两院”依法行政情况作为监督重点。区人大及其常委会作为地方权力机关,应发挥其制度优势,把“一府两院”依法行政、公正司法情况作为监督重点,保证其在法治轨道上开展各项工作。对于“一府两院”怠于执行本级和上级人大的决定、决议,怠于办理人大代表提出的议案、建议的行为,对于本行政区域内人民群众反映强烈或普遍不满意的社会热点问题,人大应及时提出质询。为了保障人大质询权的落实,建议将这三种情形列为法定硬性条件,代表或委员提出的质询如果符合其中任何一种,必须成立为质询案。

三是质询与党内监督结合起来。《中国共产党党内监督条例》明确要求党员干部要模范遵守宪法法律,区人大积极配合党委监督其成员的依法办事情况,以此提高党的领导水平和执政能力。强调监督人和监督事相结合,体现人大监督的权威性。(梅山街道人大工委)